Экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность. Экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность

Содержание:

Экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность

Адрес:
660049, г. Красноярск пр. Мира, 32
Электронная почта:
[email protected]

Телефон приемной:
(391) 265-84-00
Телефон дежурного прокурора:
(391) 227-48-78
График работы прокуратуры:

Понедельник-Четверг
09:00-18:00
Пятница
09:00-16:45
Обед
13:00-13:45

О результатах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти края и местного самоуправления и проектов нормативных правовых актов, проведенной органами прокуратуры края в 2019 году

В соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», органами прокуратуры края на коррупциогенность проверено боле 32 тысяч нормативных правовых актов органов государственной власти края и местного самоуправления и столько же проектов.

По результатам проверок количество выявленных прокурорами нормативных правовых актов, содержавших коррупциогенные факторы возросло и составило более 2 тысяч. Всего в результате вмешательства органов прокуратуры коррупциогенные факторы исключены из 1770 НПА.

По-прежнему, наиболее часто выявляются коррупциогенные факторы, позволяющие должностным лицам действовать по собственному усмотрению, связанные с принятием нормативных правовых актов за пределами компетенции, широтой дискреционных полномочий, отсутствием или неполнотой административных процедур, выборочным изменением объема прав. Имеют место и нормы, содержащие юридико-лингвистическую неопределенность, завышенные требования, предъявляемые к лицу для реализации принадлежащего ему права.

Так, прокуратурой края принесен протест на отдельные нормы Закона края от 14.02.2007 № 21-5820 «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений», противоречащие положениям статей 29, 29.1 Лесного кодекса РФ, статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и содержащие коррупциогенные факторы (широта дискреционных полномочий, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, юридико-лингвистическая неопределенность), в целях удовлетворения которого комитетом по природным ресурсам и экологии Законодательного Собрания края разработан законопроект, который внесен на рассмотрение законодательного органа.

Ачинским межрайонным прокурором принесены 14 протестов на административные регламенты проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля администрациями Ключинского, Лапшихинского, Малиновского, Преображенского, Причулымского, Тарутинского и Ястребовского сельсоветов в связи с наличием в них коррупциогенных факторов и противоречий с Законом Красноярского края от 05.12.2013 № 5-1912 «О порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля» (в редакции Закона Красноярского края от 19.12.2017 № 4-1268).

Административные регламенты не содержали положений об исчерпывающем перечне документов (информации), запрашиваемых органом контроля с использованием межведомственного информационного взаимодействия, и истребуемых у юридического лица либо индивидуального предпринимателя, что свидетельствует о наличии в оспоренных нормах коррупциогенных факторов (отсутствие или неполнота административных процедур), устанавливающих для правоприменителя возможность субъективного подхода при осуществлении контрольно – надзорных полномочий.

По требованию прокурора Кежемского района исключены коррупциогенные факторы из постановлений администрации Кежемского района № 94-п «Об утверждении муниципальной программы «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Кежемском районе» и № 392 «Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной услуги по предоставлению субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства в Кежемском районе».

Так, указанными нормативными правовыми актами устанавливался срок принятия комиссией решения о предоставлении или отказе в предоставлении субсидии субъектам малого и среднего предпринимательства (60 дней). Вместе с тем одним постановлением срок исчислялся в календарных днях, другим – в рабочих, что свидетельствует о наличии нормативной коллизии между ними и создавало для правоприменителя возможность произвольного выбора нормы, подлежащей применению в каждом конкретном случае.

В течение 2019 года органами прокуратуры края проводилась значительная работа по исключению коррупционных норм из проектов нормативных правовых актов, в органы государственной власти края и местного самоуправления направлено более 1000 писем с замечаниями. В результате вмешательства органов прокуратуры края из 850 проектов нормативных правовых актов коррупциогенные факторы исключены.

Информация о результатах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Камчатского края, проектов нормативных правовых актов Камчатского края, а также о выявленных в указанных актах коррупциогенных факторах

Управление Минюста России по Камчатскому краю в рамках своих полномочий проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов края при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (то есть коррупциогенных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы.

В настоящее время существует целый ряд нормативных правовых актов, определяющих правовую базу, направленную на улучшение правотворческой работы. К их числу можно отнести:

— Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции от 07.05.2013 №102-ФЗ).

В пункте 2 части 1 статьи 6 указанного Федерального закона отражено, что профилактика коррупции осуществляется в том числе и путем применения такой основной меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

— Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в редакции Федерального закона от 21.11.2011 №329-ФЗ);

— постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 27.03.2013 №274). Этим же постановлением утверждены «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Методика).

Названной Методикой определены группы коррупциогенных факторов, под которыми понимаются положения документов, способствующие проявлениям коррупции при их применении, которые в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Также действует приказ Минюста России от 01.04.2010 №77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» (в редакции от 16.07.2012), которым на территориальные органы Минюста России возложена обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы:

— нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

— уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) — в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

На основании указанных нормативных правовых актов федерального уровня Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Камчатскому краю (далее – Управление) проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Камчатского края, проектов нормативных правовых актов Камчатского края, уставов муниципальных образований Камчатского края, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Камчатского края, проектов уставов муниципальных образований, проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. В случае выявления в нормативном правовом акте Камчатского края положений, способствующих проявлению коррупциогенных факторов, данный факт в оформляется в экспертном заключении путем указания на наличие к акту замечаний правового характера, поскольку зачастую такие положения не являются противоречащими федеральному законодательству в целом.

В 2019 году специалистами Управления проведена антикоррупционная экспертиза в отношении 2185 документов, из них: нормативных правовых актов Камчатского края — 1924, проектов нормативных правовых актов Камчатского края — 261, из которых 165 законопроектов Камчатского края.

Так за 2019 год в результате мониторинга нормативных правовых актов Камчатского края, осуществляемого в целях выявления положений, способствующих проявлению коррупции, специалистами Управления выявлено всего 32 нормативных правовых акта Камчатского края, содержащих положения, способствующие проявлению коррупции.

1) постановление Правительства Камчатского края от 04.12.2017 №508-П «Об утверждении Порядка проведения реконструкции или сноса многоквартирных домов, не вошедших или исключенных из региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Камчатском крае»;

2) постановление Правительства Камчатского края от 11.11.2008 №356-П «Об утверждении Примерного положения о системе оплаты труда работников государственных учреждений, подведомственных Агентству по делам архивов Камчатского края» (с изменениями от 05.07.2019 №268-П);

3) постановление Правительства Камчатского края от 01.07.2014 №273-П «Об утверждении Порядка предоставления грантов на создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства и единовременной помощи на бытовое обустройство начинающим фермерам» (с изменениями от 21.08.2019 №338-П);

4) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 19.07.2016 №792-п «Об утверждении Порядка предоставления отдельных денежных выплат гражданам, проживающим в Камчатском крае»;

5) приказ Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Камчатского края от 27.01.2014 №29/18 «Об утверждении Порядка предоставления государственной поддержки кредитования сельскохозяйственным товаропроизводителям Камчатского края по возмещению части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах» (с изменениями от 19.12.2017 №29/145);

6) приказ Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Камчатского края приказ от 13.01.2014 № 29/1 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям Камчатского края на возмещение части затрат, связанных с развитием животноводства» (с изменениями от 16.02.2019 №29/26).

7) приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края от 07.02.2019 №86 «Об утверждении административного регламента предоставления Министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края государственной услуги по утверждению нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям, за исключением тепловых сетей, расположенных в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более»;

8) приказ Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Камчатского края приказ от 27.01.2014 №29/13 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на возмещение юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство хлеба, части транспортных расходов, связанных с доставкой муки для производства хлеба» (с изменениями от 16.02.2019 №29/22);

9) приказ Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Камчатского края приказ от 27.01.2014 № 29/17 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение части транспортных расходов, связанных с доставкой пищевой продукции собственного производства в другие субъекты Российской Федерации» (с изменениями от 16.02.2019 №29/23);

10) приказ Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Камчатского края от 27.01.2014 № 29/16 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на возмещение части затрат, связанных с постановкой новых видов продукции на производство» (с изменениями от 16.02.2019 №29/24);

11) приказ Министерства сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Камчатского края приказ от 31.03.2015 № 29/31 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на возмещение предприятиям, осуществляющим торговую деятельность продукцией камчатских товаропроизводителей, части затрат по аренде (субаренде) торговых площадей на постоянно действующих ярмарках камчатских товаропроизводителей» (с изменениями от 19.02.2019 №29/27);

12) приказ Агентства приоритетных проектов развития Камчатского края от 19.12.2017 №12-п «Об утверждении формы заявки на получение субсидии из краевого бюджета дочерним обществам управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территорией опережающего социально-экономического развития «Камчатка»;

13) приказ Агентства инвестиций и предпринимательства Камчатского края от 05.07.2017 №72-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства в целях возмещения части затрат, связанных с осуществлением деятельности в области обрабатывающих производств» (с изменениями от 10.05.2019 №94-п);

14) приказ Агентства инвестиций и предпринимательства Камчатского края от 14.03.2019 №42-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства в целях возмещения части затрат, связанных с приобретением оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг)» (с изменениями от 10.05.2019 №94-п);

15) приказ Агентства инвестиций и предпринимательства Камчатского края от 23.08.2017 № 116-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства в целях возмещения части затрат, связанных с осуществлением деятельности в области сбора, транспортировки, обработки, переработки и утилизации отходов» (с изменениями от 10.05.2019 №94-п);

16) приказ Службы охраны объектов культурного наследия Камчатского края приказ от 27.03.2019 №20 «О порядке установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения, расположенных на территории Камчатского края»;

17) приказ Службы охраны объектов культурного наследия Камчатского края от 02.04.2019 №26 «Об утверждении Административного регламента предоставления Службой охраны объектов культурного наследия Камчатского края государственной услуги по согласованию установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия регионального значения, находящихся на территории Камчатского края»;

18) приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края от 04.04.2019 №224 «Об утверждении административного регламента предоставления Министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края государственной услуги по включению граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в состав участников основного мероприятия «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»;

19) приказ Государственной жилищной инспекции Камчатского края от 16.01.2015 №2 «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги по лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами на территории Камчатского края»;

20) приказ Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края от 08.05.2019 №50 «Об утверждении Порядка организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды в Камчатском крае» (с изменениями от 01.06.2019 №62);

21) приказ Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края от 26.06.2019 №71 «Об утверждении в Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края Требований к содержанию проекта горного отвода, форме горноотводного акта, графических приложений, плана горного отвода и ведению реестра документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода»;

По состоянию на 01.01.2019 во всех нормативных правовых актах, указанных в пунктах 1 – 21, факторы коррупциогенного характера устранены путем внесения изменений, признания утратившими силу актов, содержащих положения, способствующие проявлению коррупции, а также проведения повторной антикоррупционной экспертизы.

На сегодняшний день среди актов, в которых по результатам антикоррупционной экспертизы выявлены коррупциогенные факторы, остаются:

22) постановление Правительства Камчатского края от 13.07.2016 № 268-П «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на реализацию дополнительных мероприятий по содействию трудоустройству незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места» (с изменениями от 14.11.2019 №477-П);

Читайте так же:  Переселение из районов Крайнего Севера. Программы по переселению из норильска

23) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 20.06.2019 №715-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по принятию решения о выдаче либо об отказе в выдаче удостоверения многодетной семьи в Камчатском крае»;

24) приказ Министерства спорта Камчатского края приказ от 30.07.2019 №292 «Об утверждении Норм расходов средств на проведение физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, обеспечение участия спортсменов спортивных сборных команд Камчатского края по видам спорта в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных мероприятиях и физкультурных мероприятиях»;

25) приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Камчатского края приказ от 31.07.2019 №513 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение должности руководителя некоммерческой организации «Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Камчатского края» (с изменениями от 30.10.2019 №674);

26) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 13.11.2017 №1233-п «Об утверждении Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и (или) коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим в Камчатском крае» (с изменениями от 08.10.2019 №1146-п);

27) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30.06.2016 №711-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной социальной выплаты на оплату проезда на общественном транспорте городского, пригородного и межмуниципального сообщения многодетным семьям, проживающим в Камчатском крае» (с изменениями от 06.11.2019 №1248-п);

28) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30.06.2016 №710-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной социальной выплаты многодетным родителям (иным законным представителям детей многодетной семьи), проживающим в Камчатском крае, на дополнительное лекарственное обеспечение» (с изменениями от 06.11.2019 №1249-п);

29) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30.06.2016 №722-п «Об утверждении административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению пособий многодетным семьям, проживающим в Камчатском крае, в случае одновременного рождения (усыновления) двух и более детей» (с изменениями от 19.11.2019 №1297-п);

30) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 29.09.2015 №1123-п «Об утверждении административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной денежной выплаты и увеличенной ежемесячной денежной выплаты для обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, детей в возрасте до трех лет, проживающих в Камчатском крае» (с изменениями от 19.11.2019 №1298-п);

31) приказ Министерства социального развития и труда Камчатского края от 30.06.2016 №713-п «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством социального развития и труда Камчатского края государственной услуги по назначению ежемесячной социальной выплаты на дополнительное лекарственное обеспечение детям из многодетных семей, в возрасте до 6 лет, проживающим в Камчатском крае» (с изменениями от 19.11.2019 №1299-п);

32) приказ Агентства по занятости населения и миграционной политике Камчатского края от 29.06.2012 №129 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников» (с изменениями от 22.11.2019 №310).

На основании проведенной антикоррупционной экспертизы, а также руководствуясь положениями Методики, можно сделать вывод о том, что в 2019 году к числу самых распространенных среди выявляемых в нормативных правовых актах Камчатского края (проектах нормативных правовых актов Камчатского края) коррупциогенных факторов, относились:

— широта дискреционных полномочий (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— выборочное изменение объема прав (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (подпункт «д» пункта 3 Методики);

— нормативные коллизии (подпункт «и» пункта 3 Методики);

— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, (подпункт «а» пункта 4 Методики).

Экспертные заключения по результатам антикоррупционных экспертиз, на вышеуказанные нормативные правовые акты Камчатского края, были направлены в органы, их издавшие.

До настоящего времени ответы из органов государственной власти Камчатского края не поступили, в связи с подготовкой заключений по результатам антикоррупцонной экспертизы в конце рассматриваемого периода (ноябрь – декабрь 2019).

Всего в вышеперечисленных нормативных правовых актах Камчатского края выявлены 55 коррупциогенных факторов, в их числе:

1) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – 5;

2) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций – 1;

3) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) — 5;

4) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов – 7;

5) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка — 1;

6) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям – 13;

7) нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае – 23.

Стоит заметить, что органы государственной власти Камчатского края в большинстве случаев соглашаются с выводами, изложенными в заключениях по результатам антикоррупионных экспертиз, и вносят соответствующие изменения либо отменяют нормативные правовые акты, способствующие проявлению коррупции. Результатом совместной работы и активного сотрудничества органов государственной власти Камчатского края и Управления, является оперативное устранение выявленных в нормативных правовых актах Камчатского края коррупциогенных факторов.

Кроме того, за период с 01.01.2019 по 31.12.2019 в Управление поступили 262 проекта нормативных правовых актов Камчатского края, среди которых 166 законопроектов Камчатского края.

По состоянию на 31.12.2019 Управлением рассмотрен 261 проект нормативных правовых актов Камчатского края, среди которых — 165 законопроектов.

По результатам проведенного правового анализа проектов нормативных правовых актов Камчатского края за указанный период Управлением выявлены положения, способствующие проявлению коррупции в 12 проектах нормативных правовых актов Камчатского края, в 9 из которых коррупциогенные факторы устранены.

Вместе с тем по состоянию на 01.01.2019 не устранены коррупциогенные факторы в 3 проектах нормативных правовых актах:

— проект приказа Агентства по занятости населения и миграционной политике Камчатского края «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации сопровождения при содействии занятости инвалидов»;

— проект приказа Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством природных ресурсов и экологии Камчатского края государственной услуги по организации и проведению аукционов на право пользования участками недр местного значения на территории Камчатского края»

— проект Закона Камчатского края «О северном оленеводстве в Камчатском крае».

Неустранение коррупциогенных факторов в вышеуказанных документах обусловлено длительной доработкой данных проектов.

При проведении правового анализа 249 проекта нормативных правовых актов Камчатского края коррупциогенные факторы выявлены не были.

Таким образом, процесс совершенствования нормативной правовой базы Камчатского края в сфере противодействия коррупции и борьбы с ней является непрерывным. Меры по приведению действующих в указанной сфере актов в соответствие с требованиями федерального законодательства в целом принимаются своевременно.

Методы антикоррупционной экспертизы

Дата публикации: 16.12.2019 2019-12-16

Статья просмотрена: 112 раз

Библиографическое описание:

Зимняков В. Ю. Методы антикоррупционной экспертизы // Молодой ученый. ? 2019. ? №50. ? С. 236-238. ? URL https://moluch.ru/archive/236/54858/ (дата обращения: 28.06.2019).

В статье рассматривается классификация методов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Автор приходит к выводу, что классификация методов антикоррупционной экспертизы должна включать как общие, так и специальные методы, а не ограничиваться лишь только общеправовыми или юридическими методами. Необходимо в ходе избрания тех или иных методов руководствоваться принципами, а также учитывать факторы, влияющие на издание коррупционного нормативного правового акта.

Ключевые слова: антикоррупционная, правовая экспертиза, нормативные правовые акты.

The article deals with the classification of methods of anti-corruption expertise of normative legal acts. The author comes to the conclusion that the classification of methods of anti-corruption expertise should include both General and special methods, and not be limited only to General legal or legal methods. It is necessary in the course of the election of certain methods to be guided by the principles, as well as to take into account the factors affecting the publication of a corrupt regulatory legal act.

Key words: anti-corruption, legal expertise, normative legal acts.

С момента принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» [1] прошло 10 лет. За этот период было выявлено множество лиц, совершивших преступления коррупционного характера. Не осталось в России ни одного края и области, где бы не были выявлены коррупционеры. Проведена максимальная работа по разъяснению, предупреждению и пресечению коррупции различных уровней системы органов власти и местного самоуправления. Проводиться плановая работа со стороны контролирующих органов по проверке нормативно-правовых актов на предмет коррупционности.

В основе проведения антикоррупционной проверки нормативных правовых актов базируется «антикоррупционная экспертиза», фактически это «правовая экспертиза» нормативно-правовых актов, но некоторые ученые относят ее к «криминологической и антикоррупционной» экспертизой [2], с чем мы не согласимся. Поскольку полагаем, что должен быть единый подход к названию экспертизы, которую так и следует именовать «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов».

Кроме того, остается открытым вопрос о едином подходе к избранию методов проведения такой экспертизы, как считают многие ученые, в частности, «методах проверки нормативных правовых актов», издаваемых органами власти и местного самоуправления, о чем в частности пишут К. А. Грандонян и В. Р. Нечаев [3] и другие [4].

Классификация методов экспертного исследования, которые должны использоваться при антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, довольно широко трактуется. В том числе уже обозначена и проблема «достоверности» таких экспертных заключений, которая сводиться как к выявлению субъективных, так и объективных факторов, влияющих на формирование решений экспертов.

Полагаем, что этого быть не должно, все проводимые антикоррупционные исследования нормативных-правовых актов, должны базироваться на принципах, непосредственной организации антикоррупционной экспертизы. В частности, к принципам отнесены:

– обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов;

– обоснованность, объективность и проверяемость результатов;

– компетентность лиц, проводящих экспертизу;

– сотрудничество между органами власти;

– оценка нормативного-правового акта.

К. А. Грандонян и В. Р. Нечаев считают целесообразными в ходе антикоррупционной экспертизы использовать следующую группу методов:

– методы опережающей информации;

– метод функционального анализа;

Однако, ученые в своих аналитических рассуждениях об общеправовых методах упускают из виду огромную группу «лингвистических методов», без которых вообще анализ нормативно-правового акта представляется неполным. К примеру, перед экспертом может стоять задача по выявлению юридико-лингвистической неопределенности нормативно-правового акта. Посредством решения которой необходимо выявить употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов, а также категорий оценочного характера.

Следовательно, помимо познаний в общеправовом поле и использования общих методов, этот специалист должен обладать и специальными филологическими знаниями, в том числе смело применять апробированные методы такого юридико-лингвистического анализа.

Соответственно, речь должна идти о лингвистических методах и методиках такой экспертизы нормативного правового акта [5]. Для этого направления характерно использовать методы:

– методы лексического (семантического, стилистического, этимологического) анализа;

– модифицирующие стандартные методы;

– развивающие методы, на основе аналогичной процедуры;

– экспертизы с формированием пробного арсенала методик (автороведческая, лингвистическая, фоноскопическая, речеведческая);

– когнитивные методы, и прочие.

Нельзя исключать из экспертного исследования выявление наличия коррупциогенных факторов, без которых антикоррупционная экспертиза должна считаться неполной. Учет таких факторов в значительной степени влияет на оценку нормативного правового акта, в том числе его взаимосвязи с иными актами органа власти. Группа факторов, отражающая необоснованное расширение пределов усмотрения и возможного применения исключения из общих правил, включает в свое содержание, следующие:

– анализ широты дискреционных полномочий;

– определение компетентности органов издающих НПА;

– выборочное изменение объема прав;

– чрезмерность свободы подзаконного нормотворчества;

– принятие НПА с превышением полномочий;

– установление общеобязательных правил в подзаконном акте, при условии отсутствия закона;

– отказ от общеобязательных аукционных процедур.

Полагаем, что учет названых факторов в экспертном исследовании позволит установить причинную связь, и отразить конечный результат, лежащий в основе выводов эксперта антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, антикоррупционная экспертиза должна быть комплексной, классификация методов антикоррупционной экспертизы должна включать как общие, так и специальные методы, а не ограничиваться лишь только общеправовыми или юридическими методами. Методы должны подчиняться принципам. Антикоррупционная экспертиза должна отражать проводимый экспертом анализ факторов, влияющих на принятие коррупционного акта, нормативного правового акта или его проекта. Посредством которых устанавливается как причинная связь, так и конечный результат, лежащий в основе выводов эксперта антикоррупционной экспертизы.

  1. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 04.06.2019 № 133-ФЗ) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
  2. Осипова Е. С. Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов и антикоррупционная экспертиза// Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник Красноярского ГАУ. 2013. С. 105–106.
  3. Грандонян К. А. Нечаев В. Р. Методы антикоррупционной экспертизы: общая характеристика //Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции «Значение российского и международного права в процессе повышения гражданской активности в Российской Федерации: вопросы теории и практики». Под ред. В. В. Бехер, Н. Н. Лайченковой. 2019. С. 18–22.
  4. Серебрянское сельское поселение

    Лужский муниципальный район

    Совет депутатов Серебрянского сельского поселения

    РЕШЕНИЕ

    _________ 2019 года № ______ ПРОЕКТ

    Об утверждении Положения о порядке

    проведения антикоррупционной экспертизы

    муниципальных нормативных правовых актов

    совета депутатов муниципального образования

    «Серебрянское сельское поселение» Лужского

    муниципального района и проектов нормативных правовых актов

    В соответствии в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Уставом Серебрянского сельского поселения, Совет Депутатов Серебрянского сельского поселения РЕШИЛ:

  5. Утвердить Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Совета Депутатов муниципального образования «Серебрянское сельское поселение» Лужского муниципального района и проектов нормативных правовых актов согласно приложению.
  6. Опубликовать данное Постановление на официальном сайте Серебрянского сельского поселения в сети интернет
  7. Контроль за исполнением данного постановления оставляю за собой
  8. Серебрянского сельского поселения А.В.Александрова

    к решению Совета Депутатов

    Серебрянского сельского поселения

    От «____»_____ 2019г. №_____

    ПОЛОЖЕНИЕ

    о порядке проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Совета Депутатов муниципального образования «Серебрянское сельское поселение» Лужского муниципального района и проектов нормативных правовых актов

  9. Общие положения
    • Настоящее Положение в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования «Серебрянское сельское поселение» Лужского муниципального района (далее – орган местного самоуправления либо должностное лицо местного самоуправления, уполномоченное на издание правовых актов) и проектов нормативных правовых актов органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления) в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения, а также порядок подготовки заключений о результатах антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления) и проектов нормативных правовых актов.
    • В целях настоящего Положения применяются следующие понятия:
    • муниципальные нормативные правовые акты Совета Депутатов Серебрянского сельского поселения;

      проекты муниципальных нормативных правовых актов – проекты Совета Депутатов Серебрянского сельского поселения;

      антикоррупционная экспертиза — экспертное исследование с целью выявления в муниципальных нормативных правовых актах органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления) и проектах муниципальных нормативных правовых актов коррупциогенных факторов;

      объекты антикоррупционной экспертизы – муниципальные нормативные правовые акты и проекты муниципальных нормативных правовых актов при проведении антикоррупционной экспертизы;

      мониторинг применения муниципального нормативного правового акта — наблюдение, обработка, анализ и оценка данных о реализации действующего муниципального нормативного правового акта.

      Иные понятия применяются в настоящем Положении в значениях, определенных законодательством Российской Федерации.

      1.3. Антикоррупционная экспертиза проводится при осуществлении правовой (юридической) экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов и мониторинге применения муниципальных нормативных правовых актов.

    • Порядок проведения антикоррупционной экспертизы
    • проектов муниципальных нормативных правовых актов

    • Антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится при осуществлении их правовой (юридической) экспертизы в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Методика).
    • Антикоррупционная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов органа местного самоуправления проводится должностным лицом администрации, назначенным главой поселения (далее — уполномоченное лицо).
    • Срок проведения антикоррупционной экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов составляет не более пяти дней. При необходимости срок проведения антикоррупционной экспертизы может быть продлен руководителем органа местного самоуправления, но не более чем на три дня.

    • По результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта муниципального нормативного правового акта экспертный орган подготавливает экспертное заключение о результатах проведения антикоррупционной экспертизы (далее — экспертное заключение), которое должно содержать следующие сведения:
    • вид и наименование проекта муниципального нормативного правового акта, прошедшего антикоррупционную экспертизу;

      положения проекта муниципального нормативного правового акта, содержащие коррупциогенные факторы (в случае выявления);

      предложения о способах устранения выявленных в проекте муниципального нормативного правового акта положений, содержащих коррупциогенные факторы (в случае выявления).

      В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте муниципального нормативного правового акта положений, содержащих коррупциогенные факторы, а также выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы положения, которые не относятся к коррупциогенным факторам, но могут способствовать созданию условий для проявления коррупции.

      2.4. Экспертное заключение подписывается сотрудником администрации при возложении на него функций эксперта.

      2.5. Положения проекта муниципального нормативного правового акта органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащие коррупциогенные факторы, а также положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы, устраняются разработчиком проекта муниципального нормативного правового акта органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления) на стадии его доработки.

    • Порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов при мониторинге их применения
    • 3.1.Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится экспертным органом при мониторинге их применения в соответствии с Методикой.

      3.2. Основаниями для проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов при мониторинге их применения являются:

      поручения главы муниципального образования, главы администрации муниципального образования или руководителя органа местного самоуправления;

      информация о наличии обращений граждан или организаций, предписаний Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, экспертных заключений Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов, иных документов и информации, содержащих сведения о наличии (возможности наличия) в муниципальном нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

      судебное оспаривание муниципального нормативного правового акта;

      принятие мер прокурорского реагирования в отношении муниципального нормативного правового акта;

      3.3. Срок проведения антикоррупционной экспертизы муниципального нормативного правового акта органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления) составляет не более пяти дней со дня возникновения одного из оснований, указанных в пункте 3.2. При необходимости срок проведения антикоррупционной экспертизы может быть продлен руководителем органа местного самоуправления (должностным лицом местного самоуправления), но не более чем на три дня.

      3.4. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы муниципального нормативного правового акта экспертный орган подготавливает экспертное заключение, которое должно содержать следующие сведения:

      дата подготовки экспертного заключения;

      основание проведения экспертизы муниципального нормативного правового акта при мониторинге его применения;

      дата принятия (издания), номер, наименование муниципального нормативного правового акта, являющегося объектом антикоррупционной экспертизы;

      положения муниципального нормативного правового акта, содержащие коррупциогенные факторы (в случае выявления);

      предложения о способах устранения выявленных в муниципальном нормативном правовом акте положений, содержащих коррупциогенные факторы (в случае выявления).

      В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в муниципальном нормативном правовом акте положений, содержащих коррупциогенные факторы, а также выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы положения, которые не относятся к коррупциогенным факторам, но могут способствовать созданию условий для проявления коррупции.

      3.5. Экспертное заключение подписывается специалистом, на которого возложено проведение эксперизы.

      Положения муниципального нормативного правового акта органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащие коррупциогенные факторы, а также положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы, подлежат устранению разработчиком данного акта, а при его отсутствии — иным сотрудником, назначенным руководителем органа местного самоуправления (должностным лицом местного самоуправления).

    • Независимая антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов
    • 4.1. Объектами независимой антикоррупционной экспертизы являются официально опубликованные муниципальные нормативные правовые акты и размещенные на официальном портале муниципального образования в сети Интернет проекты муниципальных нормативных правовых актов.

      Независимая антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

      4.2. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой за счет собственных средств указанных юридических лиц и физических лиц.

      4.3. Для обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекта муниципального нормативного правового акта орган местного самоуправления (должностное лицо местного самоуправления), являющийся разработчиком проекта, организует его размещение на официальном портале муниципального образования в течение рабочего дня, соответствующего дню направления проекта муниципального нормативного правового акта на согласование, с указанием адреса электронной почты для направления экспертных заключений, а также даты начала и даты окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

      4.4. По результатам независимой антикоррупционной экспертизы независимым экспертом составляется экспертное заключение по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.

      4.5. Прием и рассмотрение экспертных заключений, составленных независимыми экспертами, проводившими независимую антикоррупционную экспертизу муниципального нормативного правового акта и проекта муниципального нормативного правового акта, осуществляет экспертный орган.

      4.6. По результатам рассмотрения составленного независимым экспертом экспертного заключения независимому эксперту направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в экспертном заключении отсутствуют предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

    • Учет результатов антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов

5.1. С целью организации учета результатов антикоррупционной экспертизы муниципального нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов специалист ежегодно до 20 января года, следующего за отчетным, направляет главе поселения, перечень проведенных антикоррупционных экспертиз проектов муниципальных нормативных правовых актов, перечень проведенных антикоррупционных экспертиз муниципальных нормативных правовых актов, перечень поступивших экспертных заключений о результатах проведения независимых антикоррупционных экспертиз, информацию о количестве и динамике выявления в результате проведения антикоррупционных экспертиз коррупциогенных факторов, информацию об устранении (неустранении) выявленных коррупциогенных факторов.

Антикоррупционная экспертиза как средство противодействия коррупции в Российской Федерации

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Коррупциогенные факторы и риски

Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002—2003 гг. Как говорилось выше, в 2004 г. был выработан единый согласованный документ — «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке дефектных норм с точки зрения коррупциогенного потенциала 1 . Данная проблема довольно активно обсуждается в современной юридической литературе 2 и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов РФ на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа продолжается.

В Российской Федерации подготовительная работа по очищению законодательства и подзаконных актов от пра-

  • 1 См.: Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000.
  • 2 См.: Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39—52; Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20; Хаб- риева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов //Журнал российского права. 2009. № 10. С. 6; и др.
  • вовых предпосылок коррупции началась примерно в 2000 г. в рамках обсуждений, которые проводили эксперты.

    Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон «О противодействии коррупции», Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы: наряду с проектами экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.

    Отечественные законодатели федерального и регионального уровней прямо указали, что подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе проекты следующих нормативных правовых актов:

  • — федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;
  • — концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
  • — уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;
  • — нормативных правовых актов субъектов РФ.
  • Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297.

    Сегодня на законодательном уровне действует постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

    Так, постановление Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» корректирует объем коррупционных факторов. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» предусматривались три группы коррупционных факторов. В постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» факторы именуются уже как коррупциогенные и предусмотрено только две их группы, а также сужен сам перечень таких факторов. Постановлением Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» обобщены коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, существованием собственно пробела в правовом регулировании, а также системными коллизиями.

    До провозглашения на федеральном уровне необходимости выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупционных факторов Министерством юстиции РФ и его территориальными органами в рамках проведения правовой экспертизы такие положения также учитывались. Например, коррупционный фактор, связанный с наличием правовых пробелов, именовался как «недостаточность правового регулирования»; системные коллизии, а также юридико-лингвистическая неопределенность в экспертных заключениях определялись как «нарушение правил юридической техники». Однако некоторые положения нормативных правовых актов, названные в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и в настоящее время в постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупционными (корруп- циогенными) факторами, не учитывались при проведении правовой экспертизы (например факторы, выражающиеся в злоупотреблении правом заявителя — отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций; выборочном изменении объема прав).

    Вместе с тем в приказе Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» не содержится положений о включении в текст экспертного заключения сведений об анализе акта на коррупциогенность.

    Обозначенная проблема решена Министерством юстиции РФ посредством приказа от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований». В нем утверждена унифицированная форма заключения по результатам антикоррупционной экспертизы и для Министерства юстиции РФ, и для его территориальных органов. Установлена также единая схема работы при выявлении в нормативном правовом акте субъекта РФ, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов: заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы направляется соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, и главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений предоставляются в органы прокуратуры.

    Особенно малоизученным является направление, связанное с методологией исследования коррупции и методикой проведения антикоррупционной экспертизы (см. приложения 1 и 2 настоящего пособия). В современной юридической литературе данной проблеме была посвящена статья А. В. Малько и М. П. Петрова, затронувшая ряд проблем, связанных с методологией исследования коррупции как антисоциального явления 1 . Следует учитывать, что коррупционная среда и коррупционные отношения — часть теневой правовой действительности. В связи с этим понятие «правовая жизнь» позволяет взглянуть на правовую действительность как позитивного, так и негативного плана. В силу того обстоятельства, что теневой сегмент правовой жизни занимает сейчас заметное место в современном российском обществе, именно данный огромный пласт юридической действительности требует к себе особого внимания [1] [2] .

    К сожалению, на сегодняшний день правовое регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов остается недостаточным, особенно в субъектах РФ.

    Уровень правовой регламентации вопросов, касающихся проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ различен: от общих законов о противодействии коррупции — до подзаконных нормативных актов, определяющих правила (порядок) или методику экспертизы [3] .

    Практически во всех субъектах РФ уже приняты законы о противодействии коррупции, в которых говорится об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Однако при оценке базовых условий для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов большое значение приобретает применяемая методика, которая, к сожалению, не разработана должным образом на федеральном уровне. Федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупцио- генных факторов, которые эксперт должен выявить в ходе проведения экспертизы, но сама методика должна быть гораздо более полной и точной, опирающейся на теоретические предпосылки, научную методологию, конкретные способы проведения экспертизы, социологические техники (совокупность специальных приемов для эффективного использования того или иного метода). Только такая методика позволит обнаружить коррупционные проявления посредством точных инструментов ее анализа.

    Проблемы, связанные с антикоррупционной экспертизой как частью борьбы с коррупцией в России, должны стать предметом особого, углубленного анализа как теоретиков, так и практиков. Их решение позволит достигать цели и решать задачи, стоящие перед Российским государством при осуществлении им правотворческой, антикоррупционной политики в частности, и правовой политики в целом.

    Шагом на пути решения этой задачи должно явиться рассмотрение вопроса о связях, существующих между отдельными видами коррупциогенных факторов и существующими отраслями и институтами законодательства. Антикоррупционная экспертиза российского законодательства становится направляющим вектором в развитии экспертиз законодательных актов особенно в тех сферах, где общественность может действительно помочь законодателю выявить недостатки в принимаемых или принятых нормативных правовых актах.

    В центре внимания юристов — ученых и практиков — должна стоять также задача разработки долгосрочной стратегии совершенствования законодательства, «в которой были бы сплавлены воедино требования политического, экономического, социального и правового развития на переходе к третьему тысячелетию» [4] .

    С начала 2009 г. на уровне Правительства РФ и в субъектах РФ были подготовлены различные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящий момент уже разработаны положение об антикоррупционной экспертизе и методика ее проведения. В законы г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области включены нормы, предусматривающие проведение антикоррупционной экспертизы в отношении региональных нормативных правовых актов.

    На сегодняшний день в 40 субъектах РФ разработаны и утверждены собственные методики либо методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Есть регионы, в которых принятый порядок проведения антикоррупционной экспертизы, по сути, является методикой, например Ростовская область [5] . В существующей ситуации мы видим разрозненность и несогласованность таких важных нормативных актов, как методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном уровне. Представляется, что методика, включающая не только перечень коррупциогенных факторов и установленный порядок проведения экспертизы, но и весь спектр требований, предъявляемых к таким документам, должна быть единой для всех регионов.

    Экспертиза российского законодательства способствует своевременной модернизации действующих норм и законодательных актов, позволяет предотвратить ошибочную юридическую деятельность в законодательном процессе, стабилизирует правоприменительную практику, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования института законодательной экспертизы как инновационного механизма развития правовой системы России.

    Среди комплекса мер, принятых в последнее время в целях борьбы с коррупцией, особое место занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее назначение заключается в возможности выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формировании позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, направленных на предупреждение коррупционной деятельности.

    Во-первых, системный подход к антикоррупционной экспертизе предполагает выяснение связей законов между собой, как по формуле «первичный — вторичный», так и по формуле «совместимости регулирования».

    Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать возможность искусственно создаваемых правовых коррупционных ситуаций. Важно также учитывать факторы, которые впоследствии при реализации закона могут способствовать возникновению условий для коррупции [6] .

    Цель проведения антикоррупционной экспертизы — выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т. е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции. Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения; возможность необоснованного применения исключений из общих правил; неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

    Например, формулировка полномочий государственного органа «вправе» допускает возможность как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие чиновника можно повлиять тем или иным образом, что и влечет возникновение коррупции. Задача экспертизы — выявлять подобные факторы в нормативных актах и их проектах.

    Одной из основных проблем проведения антикоррупционной экспертизы сегодня стала проблема несовершенства ее методики.

    Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

    Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов — нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупцио- генными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники либо нарушать их (дефекты норм).

    Соответственно, целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

  • — выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупциогенных решений;
  • — рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;
  • — рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.
  • При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм, с тем чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

    На основе постановления Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96 методика сводится к выделению 11 коррупциогенных факторов, которые делятся на две основные группы:

    • 1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
    • 2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.
    • К первой группе факторов относятся:

    • а) широта дискреционных полномочий;
    • б) определение компетенции по формуле «вправе»;
    • в) выборочное изменение объема прав;
    • г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм;
    • д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
    • е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
    • ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
    • з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
    • Ко второй группе факторов относятся:

    • а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
    • б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления, т. е. отсутствие четкой регламентации прав граждан, организаций;
    • в) юридико-лингвистическая неопределенность.
    • К сожалению, данная методика ограничилась лишь перечнем коррупциогенных факторов, которые должны быть выявлены в ходе проведения экспертизы. На самом деле любая методика должна включать основные цели, задачи, принципы, рекомендации, которые должны лечь в основу ее использования. Рассмотрим, что должны содержать рекомендации по разработке методики анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

    • 1. Количественно и качественно ориентированные критерии отнесения нормы, статьи, параграфа, раздела к кор- рупциогенным.
    • 2. Алгоритмы выявления коррупционных факторов и устранения коррупциогенных норм.
    • 3. Выработка предложений о необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, а также отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.
    • 4. Разработка правил законодательной техники, направленных на предотвращение коррупциогенности законодательства.
    • Важно отметить, что согласно современной трактовке законотворчества право понимается не как деятельность управления обществом, а как согласование различных социальных интересов, при которых свобода одних не должна ущемлять свободу других. В связи с этим коррупциогенная норма возникает тогда, когда процесс нормотворчества перестает выявлять все правообразующие интересы.

      Помимо определения индикаторов и критериев оценки нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности, не менее важным является вопрос о том, кто и как будет проводить антикоррупционную экспертизу.

      Широкое распространение получает использование способов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В их основе хорошо зарекомендовавшие себя «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» (М., 2004), «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов» Э. В. Талапиной и В. Н. Южакова (М., 2007), в которых впервые определены природа и типичные коррупциогенные факторы, порождающие риски коррупционных правонарушений.

      Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупцио- генных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена.

      Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе Центра стратегических разработок в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти, называлось 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора.

      Один из разработчиков данной методики Э. В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом.

      I. Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:

    • 1) широта дискреционных полномочий;
    • 2) определение компетенции по формуле «вправе»;
    • 3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;
    • 4) злоупотребление правом заявителя;
    • 5) выборочное изменение объема прав;
    • 6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
    • 7) юридико-лингвистическая коррупциогенность;
    • 8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»;
    • 9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
    • II. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

    • 10) наличие пробела в регулировании;
    • 11) отсутствие административных процедур;
    • 12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
    • 13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности;
    • 14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения;
    • 15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими;
    • 16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).
    • III. Коррупционные факторы системного характера:

    • 17) ложные цели и приоритеты;
    • 18) нормативные коллизии;
    • 19) нарушение баланса интересов;
    • 20) «навязанная» коррупциогенность.
    • IV. Проявления коррупциогенности:

    • 21) формально-техническая коррупциогенность;
    • 22) непринятие нормативного правового акта (бездействие) [7] .
    • Тенденцию к расширению объема этих факторов можно оценить положительно. Во-первых, коррупционные практики эволюционируют довольно быстро. Во-вторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы.

      В юридической литературе излагаются различные методики проведения экспертизы правовых актов на коррупциогенность. В предлагаемых методиках можно выделить два различающихся вида экспертизы на коррупциогенность:

    • 1) основанный на формальной оценке юридического качества текста нормативного правового акта — его соответствия требованиям юридической техники;
    • 2) связанный с оценкой наличия в нормативных правовых актах механизмов, противодействующих коррупционным проявлениям.
    • При использовании первого вида экспертизы оцениваются наличие или отсутствие:

    • — отсылочных и бланкетных норм;
    • — норм, которые наделяют определенного субъекта полномочиями осуществлять нормативное правовое регулирование в развитие принятого нормативного правового акта (подзаконное или локальное нормотворчество);
    • — коллизионных положений как в тексте одного нормативного правового акта, так и в соотношении с текстами других нормативных правовых актов;
    • — норм, содержащих широкий спектр дискреционных полномочий правоприменителя.
    • При проведении второго вида экспертизы тип возможных коррупциогенных факторов предлагается оценивать по наличию в тексте нормативного правового акта специальных процедур, требований и положений, которые создают правовые условия, затрудняющие или существенно усложняющие возникновение коррупционно опасной ситуации. Ключевой проблемой при проведении экспертизы второго типа является анализ эффективности предлагаемых способов противодействия коррупции.

      Таким образом, работу по созданию научно обоснованной и практически выверенной методики анализа проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов еще предстоит развивать и совершенствовать. Для этого необходимо опираться не только на законодательную платформу, на которой основывается антикоррупционная политика Российского государства, но и учитывать результаты мониторинга законодательных актов, являющегося важным условием системности и эффективности российского законодательства.

      Вопросы для самоконтроля

    • 1. В каких документах содержится методика антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов?
    • 2. Что такое коррупциогенный фактор?
    • 3. Какие группы коррупциогенных факторов можно выделить?
    • 4. Какие существуют виды экспертизы на коррупциоген- ность?
    • 5. Что, на ваш взгляд, обязательно должна содержать методика проведения антикоррупционной экспертизы?
    • Читайте так же:  Споры с Росприроднадзором. Жалоба на предписание росприроднадзора

    admin